أولا: البيان السنوي للسياسة العامة فرصة لمراقبة عمل الحكومة

أولا: البيان السنوي للسياسة العامة فرصة لمراقبة عمل الحكومة

تقوم المسئولية السياسية للحكومة أمام النواب عل قاعدة مفادها أنه"لا يمكن للحكومة أن تستلم السلطة أو أن تستمر في ممارستها إلا إذا حظيت بثقة النواب، ومتى فقدت هذه الثقة فإنها تضطر للاستقالة"[1]؛ وتعتبر هذه القاعدة مقابلة لحق حل البرلمان الذي تتمتع به السلطة التنفيذية تحقيقا لمبدأ التوازن بين السلطتين التنفيذية والتشريعية.
بناء على ذلك، تخضع الحكومات عادة لرقابة برلمانية قبلية من خلال ضرورة حصولها على ثقة البرلمان قبل شروعها في عملها، ورقابة بعدية على مدار السنة عبر وسائل الرقابة البرلمانية المختلفة؛ على أن تتوج نهاية كل سنة بتقديم الحكومة لبيان عن سياستها العامة[2](1)؛ غير أن الإشكال الذي يثور في هذا المقام يتمحور حول مدى إلزامية تقديم هذا البيان للبرلمان، وهل تملك الحكومة سلطة تقديرية في ذلك؟(2).

1.تعريف بيان السياسة العامة ومضمونه
يراد ببيان السياسة العامة تقديم الحكومة سنويا عرضا عن مدى تنفيذ برنامجها الذي سبق للبرلمان وأن وافق عليه، فهو بهذا"عبارة عن وسيلة إبلاغ، أي إحاطة البرلمان بما تم تطبيقه أثناء السنة الفارطة من البرنامج، وما هو في طور التحقيق، كما تبرز الحكومة من خلاله الصعوبات التي اعترضتها والآفاق المستقبلية التي تنوي القيام بها"[3]، وعليه، فإن بيان السياسة العامة يقصد به ذلك الإجراء الذي لا يستعمل إلا من طرف حكومة قائمة تمت المصادقة على برنامجها، فتقدم بموجبه سنويا عرضا عن التطورات الجديدة والهامة لحصيلة سياستها[4].
كل هذا يجعل من تقديم الحصيلة السنوية لعمل الحكومة، مختلفة عن تلك المقدمة من طرف المؤسسات الاقتصادية لمجالس إداراتها، فهي قبل كل شيئ وثيقة سياسية، وأداة من أدوات الحكم الرشيد[5]، ولو أن الممارسة السياسية في الجزائر، أثبتت أن رؤساء الحكومات عادة ما يركزوا في عرضهم على النتائج الإيجابية التي حققتها حكوماتهم، مؤيدين ذلك بالأرقام، مع تفادي ذكر العيوب والنقائص[6].
يتم تقديم بيان السياسة العامة تقريبا بنفس الإجراءات، التي يتم بها عرض برنامج الحكومة أول مرة، حيث يقوم الوزير الأول بتقديم عرض للخطوط العريضة لحصيلة حكومته، وترك التفاصيل الدقيقة للبيان المكتوب الذي يسلم لأعضاء البرلمان؛ فخلال عرضه للبيان السنوي لحكومته في نوفمبر 2010 أكد السيد أحمد أويحي على أن الحكومة سلمت للنواب"وثيقة من سبعين (70) صفحة تتضمن حصيلة لعملها منذ بداية السنة الفارطة إلى غاية الصائفة الأخيرة، كما تبرز محتوى وأهداف برنامج الإستثمارات العمومية للفترة من سنة 2010 إلى غاية 2014"[7].
بعد انتهاء الوزير الأول من عرض حصيلة حكومته، تحال الكلمة لأعضاء البرلمان لمناقشة ما ورد فيه، الأمر الذي يتيح له الفرصة لتسجيل الآراء والنصائح الثمينة لأعضاء البرلمان، والرد على تساؤلاتهم وتقديم كل التوضيحات التي طلبت منه[8].
على هذا الأساس يشكل عرض بيان السياسة العامة للحكومة فرصة لأعضاء البرلمان للإطلاع على مدى تنفيذ الحكومة للوعود التي قطعتها عند تشكيلها، الأمر الذي يسمح للمساندين بتجديد الثقة فيها، وللمناوئين بنقدها ومحاولة إسقاطها من خلال الوسائل الدستورية المتاحة، سواء بعدم التصويت على الثقة إن طلبها الوزير الأول أو محاولة المبادرة بملتمس رقابة والتصويت عليه بالنصاب المطلوب، الأمر الذي ينتج عنه استقالة الحكومة، كما سنرى لاحقا.


2.مدى الزامية تقديم الحكومة لبيان سنوي عن سياستها العامة
كانت المسئولية السياسية للحكومة أمام المجلس الشعبي الوطني من أهم التجديدات التي جاء بها التعديل الدستوري لسنة 1988، والذي تم بموجبه إنشاء منصب لرئيس الحكومة، ليؤكد دستور 1989 وبعده دستور 1996 هذه المسئولية التي تتجلى في ضروروة حصول الحكومة على موافقة المجلس الشعبي الوطني على برنامجها وإلا قدمت استقالتها، مع ضرورة تقديمها لبيان سنوي عن سياستها العامة لنفس المجلس[9].
يتبين من صياغة النصوص الدستورية، الطابع الإلزامي لهذين الإجرائين، ونقصد بهما عرض برنامج الحكومة وبيان سياستها العامة أمام المجلس الشعبي الوطني، وهو ما دأبت على انتهاجه أغلب الحكومات المتعاقبة على الحكم منذ خريف 1988[10]، في حين للوزير الأول سلطة تقديرية في تقديم بيان عن السياسة العامة لحكومته أمام مجلس الأمة[11].
هذا ما أكده السيد أحمد أويحي بمناسبة عرضه لبيان السياسة العامة لحكومته أمام المجلس الشعبي الوطني في نوفمبر 2010 بقوله"إن حضورنا أمامكم اليوم هو قبل كل شيئ امتثال لواجب تنص عليه المادة 84 من الدستور، لنقدم لكم بيان السياسة العامة للحكومة"[12]؛ غير أن الممارسة السياسية ورغم وضوح النصوص الدستورية التي سبق الامتثال لها[13]، أفرزت تقليدا جديدا أملته الظروف تجلى في تأخر بعض الحكومات وعزوف أخرى عن تقديم بيان سياستها العامة أمام غرفتي البرلمان، ربما خوفا من الإطاحة بها[14]، أو على الأقل الكشف عن عيوبها أمام الرأي العام.
فقد سبق للسيد أحمد أويحي أن تأخر عن تقديم بيان السياسة العامة للحكومة التي كان يرأسها سنة 2001، مما دفع البعض إلى اعتبار هذا السلوك مخالفة صريحة للدستور، في حين برر رئيس المجلس الشعبي الوطني هذا التأخر بتزامن موعد البيان السنوي مع قانون المالية، مؤكدا على أن رئيس الحكومة طلب"بأن تتم المناقشة في الموعد المحدد ولكن لاعتبارات تتعلق بترتيب الأولويات في مجال تقديم قانون المالية الذي يعتبر جزء من نقاش عمل الحكومة، ارتأينا تقديم دراسة هذا القانون"[15].
ومن جهة أخرى يلاحظ عزوف بعض الحكومات عن تقديم هذا البيان رغم مرور المدة المقررة دستوريا[16]، استنادا على حجج متعددة، ليليها بعد ذلك تقليد جديد دأبت على إثره بعض الحكومات على الشروع في عملها من دون عرض برنامجها على غرفتي البرلمان، ومن دون الحصول على موافقة المجلس الشعبي الوطني وهو ما يعتبر مخالفة صريحة للدستور في نظرنا[17].
إن صياغة النصوص المتعلقة بعرض بيان السياسة العامة للحكومة أمام المجلس الشعبي الوطني، تفيد الإلزام، بنص الدستور على أنه"تقدّم الحكومة سنويا إلى المجلس الشعبي الوطني بيانا عن السياسة العامة"[18]؛ فلو كان المؤسس الدستوري يرغب في إخضاع عرض بيان السياسة العامة للحكومة أمام المجلس الشعبي الوطني للسلطة التقديرية للوزير الأول، للجأ لنفس الصياغة المعتمدة لعرض بيان السياسة العامة للحكومة أمام مجلس الأمة والتي تترك تقدير العرض من عدمه للحكومة عندما استخدم عبارة" يمكن الحكومة أن تقدّم إلى مجلس الأمة بيانا عن السياسة العامة"[19].
وبالرغم من السلطة التقديرية المتروكة للوزير الأول، فإنه لن يتردد في عرض بيان عن السياسة العامة لحكومته أمام مجلس الأمة إذا كان متأكدا من مساندته، وسيحجم عن ذلك بالتأكيد إذا رأى العكس، ولعل عدم عرض السيد أحمد أويحي لبيان السياسة العامة لحكومته أمام مجلس الأمة سنة 1998، يرجع لهذا السبب، وهو ما أكده العضو الأسبق في مجلس الأمة، السيد مقران آيت العربي، بقوله"إن السيد أحمد أويحي لم يقدم هذا البيان أمام مجلس الأمة لأسباب سياسية ونفسية أكثر منها دستورية، إنه رجل محنك يفضل الدفاع الشرعي على الهجوم، وله قدرة التحول من متهم إلى ضحية، وإنه يعلم أن أعضاء مجلس الأمة سينتقدون حصيلة سياسته بقوة ورزانة لا تترك له مجالا للرد بأسلوب عنيف كما فعل في المجلس الشعبي الوطني"[20].
وفي خضم هذا الجدل السياسي والدستوري، كان من الأولى تدخل المجلس الدستوري لتوضيح ذلك، على الأقل من خلال إصدار مذكرة كما حدث بمناسبة التضارب في تفسير الأحكام الدستورية الذي صاحب التجديد النصفي الأول لمجلس الأمة خلال عهدته الأولى، بعد إخطاره من طرف رئيس الجمهورية، باعتباره حامي الدستور، خاصة إذا عرفنا بأن عدم عرض الحكومة لبيان سياستها العامة"يحرم المواطن من حق الحصول على المعلومات التي تهمه، وهذا ما يؤدي أيضا إلى تنمية الفساد"[21].
إن بيان السياسة العامة الذي تقدمه الحكومة سنويا للمجلس الشعبي الوطني تكمن أهميته في النتائج التي قد يفضي إليها عرضه، حيث تعتبر الرقابة في هذه المناسبة السنوية رقابة ردعية[22]؛ فقد خول النواب بمقتضى الدستور، إمكانية اختتام المناقشة التي تعقب بيان السياسة العامة بلائحة أو بإيداع ملتمس رقابة، كما قد تختتم بطلب الوزير الأول من النواب تصويتا بالثقة لصالح حكومته، وفي كلا الحالتين قد ينجم عنهما استقالة الحكومة في حالة التصويت على ملتمس الرقابة بالثلثين أو برفض منح الثقة للحكومة.